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协作性公共管理视角下地方政府应急管理创新探析
作者:未知 如您是作者,请告知我们
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  【摘要】当前我国部分地区地方政府存在应急管理综合协调能力不足的现实问题,他们对突发事件的解决手段不多,解决效果不佳,但社会的快速发展,增加了这一问题之于地方政府的调整紧迫性。所以,当前地方政府需要思考通过协作性公共管理机制,加强自身应急管理能力。本文探讨协作性公共管理背景下地方政府在面对突发事件过程中的应急管理现实弊端,并分析指出一系列的创新建议。 
  【关键词】协作性;公共管理;地方政府;突发事件;应急管理 
  doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.06.087 
  [中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194(2018)06-0-02 
  協作性公共管理是基于多元治理主体协作所展开的,它在管理模式上舍弃了传统命令链条式的管制思路,而是更加侧重于多方沟通、协商与合作过程,创建了基于协作性公共应急管理的创新模式,满足了当前地方政府在解决突发事件时的公共协作需要。 
  1 地方政府对多元协作公共管理的现实需求 
  当前我国社会正处于改革深化的进程中,社会风险增多,地方政府所面临的来自社会各方的突发事件层出不穷。基于突发事件的本质特征展开分析,政府需要从国际应急管理体系中学习借鉴经验,即集合多元协作优势,思考如何在政府各部门之间、不同层级政府机构之间、政府与社会群体组织之间形成协作,合理快速解决突发事件,消除其为社会发展所带来的负面影响。因此,根据突发事件的各种基本特征,一定要满足地方政府的多元协作公共管理现实需求。 
  1.1 突发事件的不确定性 
  由于突发事件存在主观不确定性,所以地方政府的传统应急管理模式可能无法满足要求,必须思考多元协作方法以做到提前预防,将突发事件控制于萌芽状态。不过,突发事件的不确定性与突发性,也为地方政府带来了信息不对称的问题,政府如果无法对突发事件作出正确的认知和判断,就很可能极大程度地制约政府应对突发事件的成效,导致解决不利。所以政府急需多元力量共同协作,挖掘社会各方资源,将对突发事件信息的收集成果最大化,消除信息不对称的问题,这对提高地方政府的应急管理水平是非常有利的。 
  1.2 突发事件的跨域性 
  突发事件是存在跨域性的,它表示仅仅依靠地方政府是无法应对的,因为跨域性就代表着地方政府需要多方部门、多方专业领域合作才能解决问题。所以,这也意味着地方政府的应急管理模式必须做到时时更新,持续提高自身对突发事件的应对能力。同时,地方政府必须意识到突发事件的起因可能存在多个方面,其发生过程也完全不孤立,因此,突发事件内容越复杂,它可能涉及的社会行业领域就越多。某些突发事件甚至可能会跨越行政辖区,这就加大了地方政府应急管理的难度与成本,所以构建多元协作理论下的协作性公共应急管理网络体系是很有必要的。协作性公共应急管理网络体系,不但建立了应急管理联网机制,还能实现资源、信息数据以及知识共享,其中的补偿机制完备,能够帮助地方政府实现对突发事件应急管理的全面覆盖。例如,2005年在吉林省松花江爆发的污染事件就表现了突发事件的跨域性特征。因为松花江污染跨省界,所以黑龙江省与吉林省地方政府联系松花江周边群众成立三方协作性公共应急管理主体,在安监部门、环保部门和水利部门的多部门配合下解决了这一污染问题。在整个过程中,所涉及的部门组织来自地方政府、社会企业组织和人民民众,这说明在解决突发事件的过程中,协作性公共应急管理是必不可少的,它是对地方政府原有应急管理机制的有效增强。 
  2 地方政府应急管理协作操作中的弊端分析 
  事实上,当前我国地方政府在实际的协作性公共管理实践操作方面并不得力,这主要表现在实践过程中多元协作的“综合协调”能力、经验不够到位,存在严重的协作性体制下思维模式分割的问题,甚至还有信息资源无法共享、部门物资分散、动态协调无法实施、组织制度化程度偏低等问题。如此之多的弊端,导致地方政府应急管理协作工作完全无法全面展开。 
  2.1 协作意识及动机不强 
  当前地方政府在应急管理协作方面缺乏较强的号召力,导致政府及社会各方与其共同协作的意识、动机都不强。实质上,这与我国府际关系不佳、竞争多合作少的传统思维理念与做法有关,行政机关内部存在严重的条块分割与部门主义,导致在突发事件发生后各个政府部门之间无法实现有力的协调合作。而又由于地方政府对外协作的开放性不足,导致许多非政府组织、社会企业及组织群体不能与政府共同协作解决问题。因此,政府在缺乏专业优势及效率优势的现实状况下,很难独立解决突发事件,包括突发事件给社会带来的负面影响。 
  2.2 协作法律制度化程度低 
  当前我国地方政府在多元协作方面的法律制度化建设程度偏低,地方政府并没有对地方区域间的多元协作作出明确规定,这导致一旦突发事件发生,地方各方与政府之间的协作关系权责不清,甚至地方组织缺乏法律保护意识,这就让他们丧失了与地方政府合作的意义。换言之,某些地方政府在协作法律制度化建设方面是缺乏制度性安排的,存在严重的多元协作临时性特征,而这种临时性的合作无法凸显地方政府在应急管理多元协作下的问题解决效果,甚至还会出现因为工作重复而引发的资源浪费、志愿失灵等负面现象。 
  3 协作性公共管理理论对地方政府应急管理创新的现实启示 
  地方政府引入协作性公共管理理论,实现多元协作对自身应急、解决突发事件很有帮助,政府也应该通过学习协作性公共管理理论,获得现实启示。 
  从当前发达国家地方政府公共管理部门协作性公共管理机制建设方面来看,其已经实现了文中提到的跨域合作,这种跨域不仅仅跨组织,还跨地区,同时衍生出了“协作性危机共同管理”“协作性资源管理”“协作性流域管理”“协作性公共服务”这样的创新理论,真正体现了其在突发事件危机管理层面“多元化治理”的理念。在实际实践中,这种创新的协作性公共管理理念也完全融入了欧美发达国家的危机管理意识中。举例来说,在应急管理体系中,美国以国家应急管理事务局为核心,围绕它建立了多部门协同合作网络,并实现了洲际跨域协作应急管理组织。虽然美国各州的法律体制不同,但他们能够在横向上达成共识,对美国国土共域管理方面实现了各州、各层级的合作联动局面,并共同签署通过了《州际应急管理互助协议》,真正实现了美国全境多区域间多元协作的工作安排。另外,美国民间组织与社会力量也会参与到地方政府的应急管理协作体系中,并发挥作用。为此,美国政府官方也为这些社会力量提供了应急管理特别渠道,保证其能够顺利参与进来,这说明美国政府还是相对开放的,特别是它的应急管理网络,真正做到了全境网络化与制度化,这些都能为我国协作性公共应急管理体系建设带来有益启示。
  4 我国地方政府建设应急管理协作性公共管理体系的创新建议 
  我国地方政府虽然已经在自身应急管理体系中融入了协作性公共管理理论,但实际实践效果不佳。在未来,我国应该围绕该理论作出改变,努力在实践中寻求突破创新。 
  4.1 消除地域保护屏障,达成共识 
  首先,我国地方政府一定要打破传统中地方保护主义的现实壁垒,真正达成共识,实现区域间信息资源与物质资源的优势有效互补,满足信息共享及多元化协作应急体系构建的条件。特别是不同区域之间,一定要处理好各方政府与政府、政府与社会之间的相处关系,树立社会主义社会共建共治的统一观念,同时不断完善在应急状态下地方政府的人力资源管理与绩效考核体系,发挥政府基层的工作主动性与创新性。 
  4.2 完善法律法规,提升多元协作程序品质 
  地方政府需要多借鉴欧美发达国家公共应急管理部门的经验,了解他们在多元协作过程中的实际跨域做法和顶层设计内容。基于欧美发达国家的经验,构建自身常态化、组织化、制度化的应急管理机制,并融入多元协作程序。推动常态与非常态背景下地方政府主体与其他主体之间的有效协作关系,提高多元协作程序的品质。具体来讲,地方政府首先要从法律、组织与技术等多层面,推动区域应急管理协作机制的构建,然后再考虑跨域应急协作管理的法律依据,明确各方主体的权责关系。最后,要不断扩大公共应急管理系统的开放性,保证政府与社会组织之间能够有效协作,并明确协作应急过程中的内容细节、应急方式以及应急代价。为此,地方政府需要建立激励机制与利益补偿机制,同时也要完善问责及追责制度。如,通过统一协调利益,提升多元协作应急管理的预期效果,在协作过程中提高应急管理的主动性与协作性。 
  4.3 健全多元协作应急管理机制,引入信息发布机制 
  地方政府要在原有多元协作应急管理机制的发展建设与实践过程中,寻求其体系功能的不断健全,通过功能丰富消解突发事件中存在的复杂性、危机紧急性以及跨域特征,特别是避免地方出现条块分割的问题。所以地方政府一方面要做到增补专门机构人员;另一方面要强化思想及行为协调过程,通过借鉴国外突发事件管理机构的实践操作经验,健全、丰富自身机制建设细节。比如,学习美国引入信息发布机制,信息发布机制本身能够促进对信息的共享过程与共享结果,这对地方政府应急管理协作创新工作开展非常有效。信息发布机制的应用能够确保地方政府信息的全面公开化、透明化,提升社会组织及普通民众对政府解决突发事件的信任感与信心,同时也能帮助不同区域的不同政府部门、不同社会组织,准确、及时、客观、全面了解有关突发事件的实时动态。所以,我国也必须本着《政府信息公开条例》中的基本原则内容,完善建设当前的《信息公开法》,通过网络多媒体、新媒体等多种信息化快捷传播手段,推动地方政府各部门之间、与社会组织及民众之间的信息对接,并提高地方政府作为应急处理突发事件第一主体的权威性。 
  5 结 语 
  协作性公共管理中多元协作理论的引入,对地方政府应急管理创新具有建设性意义,它实现了政府部门之间、政府与社会各组织及民众之间的信息沟通与有效协调,充分发挥了全社会力量共同分享信息资源,解决突发事件问题,这对整个社会的健康积极发展是有利无害的。 
  主要参考文献 
  [1]韩兆坤.协作性公共管理:概念辨析与逻辑基点[J].云南行政学院学报,2016(4). 
  [2]吕志奎,孟庆国.公共管理转型:协作性公共管理的兴起[J].學术研究,2010(12). 
  [3]秦长江.协作性公共管理视角下地方政府应急管理创新[J].华北水利水电大学学报:社会科学版,2014(6).

 

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